이형찬 변호사·수의사
지자체장은 가축전염병이 발생하거나 퍼지는 것을 막기 위해 축산 농가에게 소유한 가축에 대해 검사‧주사 등(이하 ‘백신접종명령’)을 받을 것을 명할 수 있다. 백신접종명령은 가축전염병예방법에 따른 것으로 구제역 등 국가재난형 가축전염병을 막기 위해 필요한 행정행위다.
이러한 백신접종명령 관련 행정은 당연히 법률에 근거하여야 하고, 법률에 적합하도록 행해져야 한다. 이를 행정법적으로는 ‘법치행정의 원리(rule of law)’라 한다. 법률에 근거하지 않은 행정으로 국민의 권리가 침해되었다면 이는 위법을 면할 수 없으며, 위법한 행정행위는 취소되어야 한다.
농림축산식품부 고시(구제역 예방접종‧임상검사 및 확인서 휴대에 관한 고시)에 따른 항체양성축 기준은 소의 경우 검사두수의 80% 이상, 염소 및 번식용 돼지는 60% 이상, 육성용 돼지는 30% 이상이다.
축산 농가가 실제로 구제역 예방접종명령을 이행하였는지 확인하기 위해 시‧도 가축방역기관장은 가축에 대한 항체보유상황을 조사한다. 가축에 대한 혈청검사를 실시하고, 항체양성축의 비율이 일정 수준에 이르지 않을 경우 지자체는 ‘항체양성률 미달’을 이유로 축산 농가에 과태료 처분을 한다.
이로 인해 약 400농가가 이미 과태료 처분을 받은 바 있다. 이러한 과태료 처분을 법치행정의 원리에 입각한 행정행위로 볼 수 있을까.
문제는 축산 농가가 구제역 백신을 하였음에도 항체양성률이 기준치에 이르지 못하는 경우다.
축산 농가는 실제로 성실하게 구제역 백신을 접종하였고, 구제역 예방약 구매내역 및 접종기록, 예방접종 실시대장 및 예방접종확인서 등을 통해 이를 입증하더라도 항체양성률이 기준치에 이르지 못하였다는 이유만으로 과태료 처분의 대상이 될 수 있다는 의미다.
하지만 ‘백신접종여부’가 아닌 ‘항체양성률’을 기준으로 한 과태료 처분은 가전법상 근거가 있다고 보기 어렵다.
가전법의 규정을 보면 ‘가축의 소유자 등’에게 명령을 할 수 있는 행위는 “백신접종명령”일 뿐, “백신을 통해 항체양성률이 일정 수준 이상일 것”까지 명할 수는 없다.
구제역 관련 고시의 기준 항체양성률을 통해 과태료 처분을 하는 것은 모법인 가전법의 위임한계를 넘어선 것으로 보아야 한다. 즉, 가전법상 투약 등 규정은 축산 농민에게 투약 등 행위를 하도록 명할 수 있는 것이지 투약 등의 행위를 통해 항체양성률을 일정 수준 이상으로 충족할 것까지 명할 수는 없다는 의미다.
설령 가전법상 그러한 명령이 있다고 하더라도 그 위반을 이유로 과태료를 부과할 수는 없다. 과태료 부과 근거 규정인 가전법 제60조는 ‘투약 등의 명령을 위반한 자’라고만 규정하고, ‘투약 등을 통해 항체양성률이 일정 수준 이상일 것’까지 규정하고 있지 않기 때문이다.
따라서 지자체가 ‘항체양성률을 기준치에 미달하지 않게 할 것’을 위반하였다는 이유로 과태료를 부과하는 것은 그 자체로 위법한 처분에 해당한다.
실무적으로 보더라도 이러한 과태료 처분은 부적절하다. 진단키트의 문제, 돼지 출하시기의 지연 등의 문제로 항체양성률 검사는 언제나 오류 가능성을 내포하고 있기 때문이다.
‘특정 키트에서 A백신은 항체양성률이 높게 나오고, B 백신은 그렇지 않다’는 소문은 업계의 공공연한 비밀이기도 하다. 이러한 소문은 검역본부 등 유관기관의 공동 실험으로 사실로 입증되기도 하였다.
축산농가가 백신접종명령 위반으로 얻는 피해는 단순히 과태료의 금전 상당 손해를 넘어선다. 일부 지자체에서는 구제역 백신접종명령을 위반하였다는 이유로 과태료 부과 뿐 아니라 도축 금지, 행정지원 배제까지 하고 있다. 농림축산식품부는 한발 더 나아가 6개월 이내 사육제한 또는 농장 폐쇄까지 추진하고 있다.
지자체는 구제역 항체 재검사 등을 통해 성실하게 구제역 예방접종을 하였음에도 억울하게 과태료 처분을 받는 농가가 없도록 노력하여야 할 것이다.
